NATOs 2%-mål

De færreste har unngått å få med seg diskusjonen og engasjementet rundt det så kalte 2%-målet til NATO. Men hva er det egentlig snakk om? Hvordan finansieres NATO, og hva ligger egentlig i de omstridte prosentene?

Oppmerksomheten rundt 2%-målet nådde først nye høyder under president Donald Trumps første periode. På toppmøtet i Brussel i 2017 kunngjorde den ameri­kanske presidenten at han var svært lite fornøyd med de europeiske landenes bidrag til allian­sen, og at de kronisk underfinansierte det kollektive forsvaret. Trumps kritikk satte søkelys på manglende forsvarsinvesteringer, og hans påminnelse om at USA ikke kunne bære byrden alene, skapte både reaksjoner og usikkerhet i NATO. Likevel var ikke 2%-målet et nytt krav. Dette ble allerede vedtatt på toppmøtet i Wales i 2014, da medlemslandene ble enige om å bruke 2% av BNP på forsvar for å sikre en sterkere allianse.

Russlands invasjon av Ukraina i 2022 har markert et fundamentalt skifte i det sikkerhetspolitiske landskapet, og 2%-målet har igjen fått stor oppmerksomhet. Den økte geopolitiske spenningen har ført til et skarpere fokus på behovet for økte forsvarsutgifter. I dag står NATO-landene overfor et kritisk spørsmål: Er 2%-målet fortsatt tilstrekkelig for å møte dagens trusler, eller bør alliansen vurdere et høyere mål for å kunne sikre freden i en usikker verden?

Vedtaket

Det nordatlantiske råd møtes jevnlig på ulike nivåer, der det høyeste nivået er såkalte toppmøter, der medlems­landenes statsoverhoder deltar. På alle plan er NATO konsensusstyrt. Det vil si at alle medlemsland må være enige før alliansen kan fatte noe vedtak, enten det dreier seg om økonomi, operasjo­ner eller opptak av nye medlemmer. Allerede i 2006 ble det såkalte 2%-målet fremmet på et forsvarsminister­ møte i NATO.

Alliansen var da i en transformasjonsprosess, tungt inne i Afghanistan, og med gnisninger mel­lom flere av de mest sentrale med­lemslandene når det gjaldt blant annet håndteringen av konfliktene i Irak og Afghanistan. Under Den kalde krigen utgjorde de europeiske forsvars­budsjettene en adskillig høyere andel av landenes brutto nasjonalprodukt (BNP).

Nå hadde forsvarssektoren gradvis blitt nedprioritert i de fleste medlemslandene. Enigheten om en snuoperasjon skapte imidlertid ikke noen umiddelbar endring i alliansen. På toppmøtet i Wales i 2014 var økonomi og byrdefordeling sentrale temaer. Trenden var fortsatt synkende forsvars­ budsjetter i mange land, og denne ønsket man nå å snu. Alliansens med­lemsland ble derfor enige om at de skulle formalisere målsettingen om at forsvarsbudsjettene økes i retning av to prosent av BNP. Tidsperspektivet var satt på ti år, altså innen 2024.

I til­legg ville man at 20 % av forsvars­budsjettet skulle gå til investeringer. Utviklingen gikk imidlertid sakte. I 2014 brukte kun tre land over 2 %. Da USAs president Trump deltok på sitt første NATO­-møte i 2017, hadde bare fem av NATOs daværende 28 medlemsland nådd målet.

Etter økt press har imidlertid mye skjedd. I 2020 hadde de fleste NATO­-land be­veget seg i retning av 2%-målet. Situasjonen endret seg dramatisk i 2022 da Russland invaderte Ukraina, som medførte et markant skifte i hvordan NATO landene nå prioriterer sine forsvarsutgifter. I 2024 var det 23 av 32 medlemsland som traff 2% målet. Det tilsvarer en økning på 20 land i forhold til de tre som traff målet da målsettingen ble vedtatt på toppmøtet i 2014.

NATOs finansiering

NATO som sådan har svært lite felles kapasiteter, og dertil et ganske lite bud­sjett. Medlemslandene betaler en pro­sentandel, basert på de ulike landenes økonomiske størrelse, for å finansiere de viktigste fellesfunksjonene til alli­ansen. «Common funding» dreier seg om de løpende kostnadene ved å drifte hovedkvarteret i Brussel, kostnadene knyttet til den integrerte komman­do­strukturen og et investeringspro­gram som går på utvikling av militære kapasiteter.

Fordelingen av disse kost­nadene vedtas for to år av gangen, og i inneværende periode betaler Norge ca. 1,72 % av budsjettet. De største bidrags­yterne er USA og Tyskland (15,88 %), Storbri­tannia (10,96 %), og  Frankrike (10,19 %) . I tillegg til dette kan deltagende medlemslandene frivillig velge å finansiere enkelte prosjekter i fellesskap, gjennom såkalt «joint funding».

All militær slagkraft ligger imidlertid ute i de ulike medlemslandenes nasjo­nale forsvar. Jo sterkere hvert enkelt medlemslands forsvar er, jo sterkere og mer troverdig er også alliansen som helhet. Når land deltar i operasjoner under NATO­-kommando, blir det også en form for indirekte finansiering. I motsetning til FN­-operasjoner mottar deltagerlandene ikke noen finansiell kompensasjon for sine bidrag.

«Costs Lie Where They Fall»

Prin­sippet er at «costs lie where they fall». Det vil si at et NATO­-land som velger å delta i en operasjon med ti soldater, selv dekker kostnadene for de ti som de sender. Et land som velger å delta med tusen soldater, betaler deretter. Det er viktig å merke seg at 2%-målet dreier seg om hvor mye hvert enkelt medlemsland bruker på sitt nasjonale forsvar, sett i forhold til sitt lands øko­nomiske situasjon – målt ved brutto nasjonalprodukt.

Dette har vært regnet ut på litt ulike måter fra land til land, men det er nå kommet klarere retnings­ linjer for hva som skal tas med i regne­ stykket. Regjeringens forslag om å styrke forsvarsbudsjettet med 13 milliarder kroner i revidert nasjonalbudsjett førte til at Norge nådde NATOs mål om 2% av BNP til forsvar i 2024. I 2025 forventes det at regjeringens forslag til forsvarsbudsjett vil resultere i en BNP-andel på ca. 2,15%. Dersom midlene i Nansen-programmet, inkludert gjenanskaffelser, ikke tas med, vil andelen være 2,03%. Norge vil dermed nå 2%-målet i 2025, selv uten støtten til Ukraina

I tillegg til at NATO har fattet et vedtak om å nå 2% av BNP, har man også besluttet at 20% av dette igjen skal gå til investeringer i forsvarsmateriell. Mye av det eksisterende materiellet er gammelt og utdatert. Forsvarsinveste­ringer er imidlertid ofte langsiktige prosjekter, med mange hensyn å ta, og mange beslutningsprosesser å gjennom­føre.

Med vår tids løpende teknologi­ utvikling kan man lett havne bakpå. For Norges del ligger vi imidlertid godt innenfor investeringsmålet, særlig på grunn av satsningen på de nye kamp­flyene.

USA og Europa

I alle demokratier er statsbudsjettet et puslespill der man forsøker å balanse­re en rekke interesser og gode formål. Forsvarsbudsjettene vedtas av de nasjo­nale parlamentene, på lik linje med alle andre samfunnssektorer. Hvert enkelt lands geografiske beliggenhet og sikkerhetspolitiske interesser påvir­ker naturlig nok budsjettsituasjonen.

Blant NATO-­landene – og i verden for øvrig – er USA helt klart den sterkeste militærmakten. USA er en global stormakt, med interesser og militært nærvær mange steder på kloden. Atlanterhavet, og samarbeidet i Atlanterhavspakten, er kun en liten del av det. USA er det landet som bruker mest på forsvar, rundt 3,4 % av landets BNP.

I kroner og øre bruker resten av NATO til sammen godt under halvparten av det USA gjør, selv om det samlede BNP for resten av NATO­-landene er høyere enn det amerikanske. Dette er noe av bak­grunnen for det økte presset på å nå 2%-målet. Med amerikanske øyne betyr dagens situasjon at amerikan­ske skattebetalere også betaler for europeisk sikkerhet, til tross for at den europeiske økonomien samlet er sterkere.

Nærmere 70 % av NATOs samlede slagkraft er altså amerikansk. Det er også USA som vanligvis har de største bidragene i NATOs opera­sjoner. Samtidig går de amerikanske sikkerhetsinteressene utover det nord­ atlantiske område, og har et langt større nedslagsfelt enn bare Europa.

Etter at Donald Trump ble gjenvalgt som president, er presset på NATO-landene om å øke forsvarsutgiftene sterkere enn noensinne. Trump har gjentatt sitt krav om at alle medlemsland må nå 2%-målet. Han understreker at USA ikke kan fortsette å bære den største byrden for alliansen.

Prosentenes problemer…

Hvor mye sier så egentlig prosenttallet om hvert lands militære kapabilitet? Ikke nødvendigvis så veldig mye. Det europeiske landet som bruker mest på forsvar, i rene penger, er Tyskland. Med sitt forsvarsbudsjett på omtrent 86 milliarder USD, oppnår de en prosentsats av BNP på ca. 2,1%.

Ungarn er på omtrent den samme prosentsatsen, selv om deres forsvarsutgifter kun tilsvarer ca. 5,7 milliarder USD. Samtidig er Polen det landet med høyest prosentsats av BNP på 4,1%, tilsvarende 28 milliarder USD.

Det er ikke gitt at summene som brukes for å oppnå 2%-målet brukes på den mest effektive og hensiktsmes­sige måten for å oppnå bedre forsvar­sevne. Men tallet er en god indikator på den politiske viljen til å prioritere forsvarssektoren, og samtidig er det også lett å vurdere graden av måloppnåelse underveis, og å sammenligne seg med øvrige allierte. Allikevel reiser det også spørsmål om hvor langt det er nok.

Veien videre

Mens 2%-målet er et felles referansepunkt for NATO, har flere medlemmer uttrykt bekymring for at dette ikke er tilstrekkelig i dagens globale sikkerhetssituasjon. NATOs generalsekretær Mark Rutte kom med en uttalelse under sikkerhetskonferansen i München at medlemslandene vil måtte øke forsvarsutgiftene betydelig mer enn 3 % av BNP for å møte de økende utfordringene.

Uttalelsen kommer på bakgrunn av stadig høyere krav, blant annet fra Donald Trump, som har foreslått at NATO-landene bør forplikte seg til hele 5 % av BNP til forsvar. Dette representerer en dramatisk økning fra de opprinnelige 2 % – et mål som ble satt for over et tiår siden, men som i dag anses som utilstrekkelig i møte med trusselen fra Russland og behovet for å støtte Ukraina. Spørsmålet som gjenstår er hvordan NATO vil håndtere disse økte kravene, og om alliansen på veien dit klarer å utvikle seg til fortsatt å være en troverdig sikkerhetsgarantist for årene som kommer.