Har Norge forlatt den tradisjonelle balansegangen mellom avskrekking og beroligelse overfor Russland? Norske myndigheter sier at den ligger fast, mens russiske myndigheter mener det motsatte. Sentralt i denne debatten står baseerklæringen og den norske basepolitikken.
I forbindelse med at Norge sluttet seg til NATO i 1949, kom den norske regjeringen med den såkalte baseerklæringen. Erklæringen var et svar på en henvendelse fra Sovjetunionen, som fryktet NATO-baser i sine nærområder. For å berolige naboen i øst erklærte den norske regjeringen at vi ikke skulle forplikte oss til å åpne militære baser for utenlandske styrker på norsk territorium så lenge Norge ikke var angrepet eller utsatt for trusler om angrep. Dette skulle også bidra til å dempe spenningen i nordområdene.
De senere årene har baseerklæringen og basepolitikken imidlertid vært gjenstand for debatt. Først etter at Norge og USA i 2016 inngikk en bilateral samarbeidsavtale om en rotasjonsbasert stasjonering av 300 amerikanske marineinfanterister i Trøndelag. Og senest i april 2021, da USA og Norge signerte en tilleggsavtale om bilateralt forsvarssamarbeid, kalt SDCA (fork. Supplementary Defense Cooperation Agreement). Avtalen skal behandles i Stortinget denne våren. Debatten som utspiller seg handler om hvorvidt denne avtalen representerer et brudd med eller en kontinuitet i basepolitikken. Og dermed også et brudd med den tradisjonelle balansegangen mellom avskrekking og beroligelse.
Hva er egentlig basepolitikken?
Basepolitikk er den politikken et land fører når det gjelder utplassering av utenlandske styrker på sitt lands territorium. Da Norge ble medlem av NATO, var vi det eneste NATO-landet med grense til Sovjetunionen. Spenningen mellom USA og Sovjetunionen økte. Som et lite land var Norge opptatt av å finne en balanse mellom stormaktene. Løsningen ble en balanse mellom avskrekking og beroligelse.
Medlemskapet i NATO og vissheten om at et angrep ville utløse artikkel V og et kollektivt forsvar, skulle virke avskrekkende på Sovjetunionen. For å balansere dette, valgte Norge å berolige den sovjetiske regjeringen ved å innføre noen selvpålagte restriksjoner. Basepolitikken er et eksempel på dette. I 1957 ble det også slått fast at Norge ikke ville tillate lagring av atomvåpen på norsk jord i fredstid. Etter hvert kom også beslutningen om å unngå alliert øvelsesvirksomhet i den østligste delen av Finnmark, bedre kjent som «Finnmarks-restriksjonene».
Baseerklæringen og den norske basepolitikken var en sentral komponent i den beroligende politikken overfor Sovjetunionen under den kalde krigen. Og ligger fremdeles fast overfor Russland i dag. Da SDCA ble underskrevet den 16. april 2021, uttalte imidlertid russiske myndigheter at avtalen var nok et bevis på at Norge har forlatt sin beroligelsespolitikk, og gikk så langt som å hevde at norske myndigheter med denne avtalen bidrar til en militarisering av nordområdene og Arktis.
SDCA-avtalen
Avtalen med USA skriver seg inn i den siste langtidsplanen for Forsvaret (2020-2024) som Stortinget vedtok den 1. desember 2020. Der defineres et oppdatert forsvarskonsept som består av tre pilarer: vår nasjonale evne, vår kollektive evne i rammen av NATO, og vår evne gjennom bilateral støtte og forsterkningsplaner. Den siste er ny, og innebærer at bilateralt samarbeid er fremhevet som en egen pilar i tillegg til NATO.
I realiteten har Norge hatt sterke bilaterale bånd i lang tid, og da spesielt til USA. I praksis vil det nemlig være få NATO-land som vil kunne bistå Norge i tilfelle en artikkel-V situasjon, og USA er ett av disse landene. Å ivareta USAs evne og vilje til å bistå oss fortsetter derfor å være en sentral oppgave for norske myndigheter. Avtalen gir mer forutsigbare rammer for amerikansk trening og øving, samt forhåndslagring av materiell, i tillegg til at det legger til rette for mottak av allierte forsterkninger. Sammen med en ny sikkerhetspolitisk situasjon i Europa siden 2014 og et mer utfordrende trusselbilde, er dette bakgrunnen for SDCA-avtalen.
Et sentralt poeng for Solberg-regjeringen, som inngikk avtalen, var at den norske basepolitikken gjelder som tidligere. Faktisk anerkjenner USA norsk basepolitikk eksplisitt gjennom avtalen. Det er likevel uenighet og frykt for at USAs tilstedeværelse vil bli vesentlig større og mer permanent enn det den er i dag. Det er samtidig viktig å merke seg at SDCA er en tilleggsavtale til eksisterende bilaterale avtaler, slik som for eksempel våpenhjelpavtalen fra 1950. SDCA-avtalen strekker seg imidlertid lengre, og det mest omtalte aspektet ved den er de såkalte «omforente områdene».
Et brudd med baseerklæringen?
De «omforente områdene» er spesifiserte områder som i utgangspunktet skal benyttes av både norske, amerikanske og allierte styrker. Med SDCA-avtalen er det imidlertid mulig for amerikanerne å avtale eksklusiv tilgang til deler av disse områdene. En slik rett har USA også fra før, blant annet i tilknytning til US Marine Corps sine forhåndslagre i Trøndelag, men avtalen legger altså til rette for fire nye slike omforente områder: Rygge, Sola, Evenes og Ramsund. Dersom disse fire områdene blir «omforente», innebærer det et brudd med baseerklæringen og norsk basepolitikk?
Mye av kritikken mot avtalen tar utgangspunkt i at Norge befinner seg i en geostrategisk skvis mellom stormaktene, der avskrekking og integrasjon prioriteres på bekostning av beroligelse og avskjerming. Norske myndigheter holder imidlertid fast ved prinsippet om en balanse mellom avskrekking og beroligelse overfor Russland. De understreker at selv om noen tiltak tradisjonelt sett har vært definert som det enten avskrekkende eller beroligende, så antar både avskrekking og beroligelse ulike former under rådende omstendigheter.
Det må også nevnes at norske myndigheter aldri kan «bryte baseerklæringen», da dette er en ensidig erklæring gitt fra norske myndigheter. At det er en ensidig erklæring innebærer at det er norske myndigheter selv som til enhver tid fastsetter rammene for politikken som følger av denne erklæringen. Det norske myndigheter imidlertid kan bryte med er en tradisjon for hva som ansees som beroligende tiltak overfor vår nabo i øst.