I disse dager pågår NATOs toppmøte i Madrid. Forholdet til Russland, utviklingen i Ukraina-konflikten og debatten om svensk og finsk NATO-medlemskap står høyt på agendaen. Det samme gjør det nye strategiske konseptet, som skisserer alliansens prioriteringer i årene som kommer.
Selv om NATO har vært mye i mediebildet i de siste månedene, er det kanskje allikevel greit med en liten oppsummering – for hva vet du egentlig om NATO?
Er det USA som bestemmer i NATO?
NATO blir ofte sett på som et stort og USA-dominert militært maskineri, som settes inn i konflikter der det passer. Mange tror også at det er generalsekretær Jens Stoltenberg som er sjefen over NATO. Men visste du at NATO først og fremst er en politisk allianse bestående av 30 selvstendige stater, som alle må være enige før NATO kan fatte en avgjørelse?
Det er mange myter rundt NATO. En av dem er at det er USA som styrer alliansen. USA er verdens største militærmakt, og har naturlig nok stor tyngde i diskusjonene. Men med Nord-Makedonias medlemskap i 2020 ble NATO en allianse med 30 medlemsland. Alle avgjørelser må fattes med konsensus, altså enstemmighet. Det holder at ett av medlemslandene sier nei, enten det gjelder nye medlemmer, nye operasjoner, politiske dokumenter eller hva det måtte være, for at en avgjørelse blir stoppet.
De fleste medlemsland ønsker selvfølgelig å søke kompromisser og løsninger når uenigheter måtte oppstå. Om det blir for mange prosesser som stoppes, kan det tære på alliansen. Men det er ikke helt uvanlig at det kan dukke opp saker det er uenighet om. Medlemskap til Georgia og Ukraina i 2008, og Irak-krigen i 2003 er eksempler på dette. I det første tilfellet endte det med en spesiell partneravtale for de to landene, og i det andre tilfellet ble det dannet en USA-ledet koalisjon som gikk inn i Irak. Der deltok det en del andre NATO-land i tillegg til land utenfor alliansen, men altså uten deltagelse fra NATO som sådan.
Hva bestemmer Jens?
Mange var med rette stolte av å få en norsk generalsekretær i NATO, da Jens Stoltenberg fikk jobben i 2014. Han har siden fått forlenget åremålet flere ganger, og har blitt et profilert ansikt utad for alliansen. Generalsekretæren har en viktig stilling, og er den daglige lederen av virksomheten i organisasjonen. Men han har ingen makt til å iverksette noen militæroperasjoner, pålegge medlemsstatene høyere forsvarsutgifter eller ta inn nye medlemmer.
En av de viktigste oppgavene for generalsekretæren er å koordinere arbeidet i Det nord-atlantiske råd, som er det høyeste organet i NATO. Der sitter alle de 30 medlemsstatene, enten med sin ambassadør (til daglig), statsråder (hovedsakelig forsvars- eller utenriksministre, på ministermøter) eller statsoverhoder (på toppmøter). Møtene ledes av generalsekretæren, og det er her de store avgjørelsene om NATOs planer og fremtidige handlinger blir tatt.
Hvilken rolle har de militære?
NATO er en kollektiv forsvarsallianse, der tanken fra starten i 1949 har vært at medlemslandene øker sin sikkerhet gjennom å stå sammen. Artikkel V er kjernen i dette, som sier at om et av medlemslandene skulle bli angrepet, er det å regne som et angrep på dem alle. Alle medlemslandene (unntatt Island) har sine nasjonale forsvar, og derfor også en forsvarssjef. Forsvarssjefene i NATO-landene utgjør til sammen den såkalte Militærkomiteen i NATO. Denne komiteen møtes rundt tre ganger i året på forsvarssjef-nivå.
Akkurat som at man har en ambassadør på sivil side som tar seg av Det nord-atlantiske råd til daglig, er det også utpekt en høyere offiser fra hvert medlemsland som deres militære representant til Militærkomiteen. Disse utgjør et faglig, militært råd som treffes etter møtene i Det nordatlantiske råd for å følge opp avgjørelser som har militære konsekvenser. De militære representantene kan komme med anbefalinger til Det nord-atlantiske råd, men har altså ikke myndighet til å fatte avgjørelser på vegne av NATO. Dette er akkurat det samme som i alle demokratiske land: Forsvaret er alltid under politisk kontroll og styring.
NATOS militærmakt
Om NATO-landene er enige om det, og slår sine ressurser sammen, kan de naturligvis til sammen mobilisere en stor militærmakt. Men NATO som sådan har ingen soldater og svært lite utstyr. Alle kapasiteter ligger i medlemsstatenes forsvar. Det betyr at selv om man er enige om å gjøre noe, f.eks. iverksette en militæroperasjon, er det ikke gitt at de nødvendige ressurser er tilgjengelige.
Medlemslandene har selvfølgelig råderett over sine egne styrker, og NATO-medlemskapet endrer ikke dette. Landene velger selv om de ønsker å delta i operasjonen, og hva de eventuelt ønsker å delta med. Alle operasjoner starter med en styrkegenereringsprosess, der man sender forespørsler og registrerer tilbud om bidrag fra de ulike medlemslandene, til man har det nødvendige på plass. En av utfordringene man jobber med innad i NATO, er å få fortgang i disse prosessene.
Hvem betaler?
NATO har noen felles budsjetter, som skal dekke den sivile og den militære organisasjonen, samt enkelte felleskapasiteter. Disse budsjettene dekkes av medlemslandene, etter en fordelingsnøkkel der de store landene betaler mest. For perioden 2021 – 2024 er USA og Tyskland de største finansielle bidragsyterne. De dekker begge rundt 16,36 % av NATOs fellesbudsjetter. På de neste plassene kommer Storbritannia med 11,29 % og Frankrike med 10,5 %. Norge dekker 1,78 % av disse budsjettene.
De største økonomiske bidragene til alliansen er imidlertid indirekte, gjennom å delta i NATOs operasjoner og andre aktiviteter. I alliansen er det nemlig slik at kostnader «ligger der de faller»; det vil si at et land som f.eks. bidrar med soldater, fly eller fartøy i en operasjon, selv dekker kostnadene som dette fører med seg. Dette gjør at noen land bruker mer enn andre. I praksis er det som regel fortsatt de største landene som også dekker de største utgiftene indirekte.
Hva med forsvarsbudsjettene?
Du kan neppe ha unngått å registrere den pågående debatten om når og hvordan NATOs medlemsland – inkludert Norge – skal nå opp til målet om å bruke 2 % av BNP på forsvarsbudsjetter. Det såkalte 2%-målet ble vedtatt på NATO-toppmøtet allerede i 2006. Siden har dette målet blitt forsterket på toppmøtet i 2014, og virkelig satt på agendaen igjen med Donald Trumps i overkant klare tale på toppmøtet i 2017. Dette henger sammen med NATOs samlede kapasitet, samt byrdefordeling innad i alliansen.
USA er et stort land, som også satser sterkt på forsvaret. Av NATOs samlede forsvarsutgifter, står USA alene for i underkant av 70%. I og med at NATO er en hovedgarantist for europeisk sikkerhet, er dette vanskelig å svelge for amerikanske skattebetalere. Den samlede økonomien i NATO foruten USA overstiger den amerikanske, men det brukes kun halvparten så mye på forsvar. Det forventes dermed at Europa tar et større ansvar for egen sikkerhet.
Målet er allikevel ikke ukomplisert. Det er ennå kun 8 NATO-land som bruker mer enn 2%, blant andre de tre baltiske landene, Estland, Latvia og Litauen. Mange land har imidlertid lansert planer for å komme opp i 2%, og krigen i Ukraina har framskyndet investeringene hos de fleste medlemslandene.
I tillegg til 2% av BNP til forsvar, er det også et mål å bruke minst 20% av forsvarsbudsjettene til investering. Dette målet når hele 21 av NATOs 30 medlemsland. Trenden som var for noen år siden, med stadige kutt, er nå snudd. I dag er forsvarsbudsjettene økende i de fleste europeiske land.
Hvor går NATO videre?
NATO er muligens en av de organisasjonene som har endret seg mest gjennom sin levealder. Fra å være et barn av den kalde krigen, med hovedfokus på å forsvare vestblokken mot et eventuelt angrep østfra, ble 90-tallet preget av operasjonene på Balkan. Etter årtusenskiftet ble fokuset rettet mot terrorisme, med angrepet på USA den 11. september 2001. Afghanistan-operasjonene ble en hovedoppgave fra 2003-2021.
I dag aner vi igjen konturene av en ny kald krig. Samarbeidet med Russland er lagt på is. Trusler innen cybersikkerhet og hybrid krigføring er satt høyt på dagsordenen. Lenge var man også bekymret for om verdifellesskapet i alliansen var i ferd med å slå sprekker. Europeiske land utviklet seg i ulike retninger, tyrkiske offiserer søkte politisk asyl i andre NATO-land og den amerikanske president Trump skapte uro når han ikke umiddelbart bekreftet den gjensidige sikkerhetsgarantien som ligger i artikkel V.
Etter den russiske invasjonen i Ukraina kan det imidlertid virke som at samholdet i alliansen fortsatt er sterkt. Noen skillelinjer er det imidlertid, og mye spenning knytter seg til om man vil være i stand til å løse floken med den tyrkiske motstanden mot svensk og finsk NATO-medlemskap. Det blir utvilsomt spennende å følge utviklingen på NATOs toppmøte i Madrid den 29. – 30. juni!