FN – viktig for fred i verden?

Krigen i Ukraina og Midtøsten kaster lange skygger over FN, organisasjonen som ble skapt for å forhindre krig. Hvilken rolle spiller FN i det internasjonale arbeidet for fred i dag? Hva er utfordringene, og hvilke fortrinn har FN fremfor andre aktører på dette området?

FNs hovedoppgaver

Tidligere i høst åpnet FN den 78. generalforsamlingen i New York. Den såkalte høynivåuka, der verdens stats- og regjeringsledere samles for å diskutere globale utfordringer, gikk av stabelen 18. – 22. september. Helt siden FN ble etablert i 1945 har verdens ledere møttes for å diskuter våre felles utfordringer som ingen land kan løse på egenhånd. Løsningene krever forpliktende internasjonalt samarbeid. FNs viktigste oppgave er å ivareta internasjonal fred og sikkerhet og beskytte menneskerettighetene. I tillegg er FN en viktig aktør i å gi humanitær bistand, fremme bærekraftig utvikling og opprettholde folkeretten og internasjonal rettsorden. Dette er arbeid som krever det som omtales som multilateralisme, det vil si samarbeid mellom flere land på bestemte områder for å finne løsninger på felles problemer. Eksempler på slike områder er fred og sikkerhet, klima, bærekraftig havforvaltning og globale helseutfordringer. Dette krever løsninger som verdens ledere finner frem til i fellesskap, og som følges opp av konkret handling.

Hva gjør FN for å ivareta internasjonal fred og sikkerhet?

Det er alltid bedre å forhindre krig og konflikt enn å forsøke å løse problemene etter at krigen har begynt. Det reduserer menneskelig lidelse og sparer samfunnet for enorme pengebeløp. FN legger derfor stor vekt på konfliktforebyggende arbeid som preventivt diplomati og fredsmekling. Et viktig virkemiddel på dette feltet er bruken såkalte spesialutsendinger fra FN til land og regioner som trues av konflikt. Spesialutsendingenes oppgave er å hjelpe partene med å finne en fredelig løsning på konflikten.

Et enda kraftigere virkemiddel er å utplassere fredsbevarende styrker i land der krig og konflikt truer. I dag leder FN 12 fredsbevarende operasjoner verden over, de fleste i Afrika. Mange av landene har konfliktnivået har blitt så høyt at staten langt på vei har sluttet å fungere. Det er derfor ikke nok å bare utplassere militære som har som oppgave å påse at partene ikke fortsetter den væpnede konflikten.

Det er også et stort behov for hjelp med å gjenopprette sivil lov og orden, og å utdanne og trene lokalt politi slik at de selv kan utøve politifunksjonene i eget land. En FN-styrke vil derfor bestå av militære avdelinger, politiavdelinger og en politisk del, alle med sine bestemte oppgaver. Den politiske komponenten har som oppgave å støtte gjenoppbyggingen av de myndighetsinstitusjonene slik at staten kan ivareta befolkningens behov for sikkerhet og velferd.

Hovedoppgavene for FNs fredsoperasjoner

FN-styrkene som utplasseres i et konfliktområde har mange og krevende oppgaver. Hver enkelt fredsvarende operasjon har et mandat fra Sikkerhetsrådet. Med mandat menes et sett med oppgaver og fullmakter. Selv om alle operasjonene er forskjellige, er det mange oppgaver som går igjen. FN-styrken skal blant annet hjelpe til med den politiske prosessen, beskytte sivile, støtte prosessen med å avvæpne, demobilisere og føre soldatene tilbake til det sivile samfunnet, støtte gjennomføringen av valg, beskytte og fremme menneskerettighetene og hjelpe til med å gjenopprette lov og orden.

FNs prinsipper for fredsbevaring

For å påse at FNs fredsbevarende styrker gjennomfører oppdraget i tråd med FN-pakten, er det enighet blant FNs medlemsland om tre prinsipper for hvordan oppdraget skal gjennomføres. De tre prinsippene er samtykke, upartiskhet, og ikke-bruk av vold. Med samtykke menes at en utplassering av en fredsbevarende styrke bare bør skje når mottakerlandet er enig med FN om dette. Det er ikke ønskelig at FN etablerer en fredsoperasjon mot et lands vilje. At FN skal opptre upartisk innebærer at FN ikke skal ta side i konflikten, men behandle partene likt og med samme grad av respekt. Prinsippet om ikke-bruk av makt betyr at FN-styrken skal avstå fra bruk av militærmakt. Det er to unntak fra denne regelen: FN-styrken har lov til å bruke militærmakt for å forsvare seg selv og for å forsvare gjennomføringen av mandatet.

Sikkerhetsrådets rolle

FNs sikkerhetsråd har hovedansvaret for ivaretakelse av internasjonal fred og sikkerhet. Alle medlemslandene i FN er forpliktet til å følge de beslutninger som rådet vedtar, såkalte resolusjoner. Sikkerhetsrådet leder arbeidet med å vurdere om det eksisterer trusler mot internasjonal fred og sikkerhet. Rådet vil henstille til partene om å løse konflikten på en fredelig måte og kan anbefale måter å gjøre det på. I noen tilfeller vil Sikkerhetsrådet innføre sanksjoner mot land eller enkeltpersoner. Hvis situasjonen skulle kreve det kan Sikkerhetsrådet som det eneste organet i verden autorisere bruk av militærmakt.

Generalforsamlingens rolle

Generalforsamlingen har en mer begrenset rolle enn Sikkerhetsrådet. Skulle Sikkerhetsrådet ikke lykkes i å agere, kan Generalforsamlingen handle i tilfeller der internasjonal fred og sikkerhet er truet. Forsamlingen kan da anbefale tiltak for å ivareta eller gjenopprette fred og sikkerhet. Selv om Generalforsamlingen vanligvis ikke er direkte involvert i å etablere eller avvikle fredsoperasjoner, er det Generalforsamlingen som vedtar budsjettene for alle operasjonene. I så måte spiller Generalforsamlingen en sentral rolle. Kostnadene for en fredsbevarende operasjon deles av alle FNs medlemsland.

Hvorfor lykkes ikke FN alltid med å skape fred?

Det er ingen garantier for at FN vil lykkes med en fredsbevarende operasjon. En viktig årsak til det er at FN vanligvis utplasserer fredsbevarende styrker i noen av verdens mest krevende politiske, sosiale og fysiske omgivelser. I noen tilfeller er ikke partene i konflikten villige til å inngå nødvendige kompromisser for å oppnå fred. Vi har tidligere sett på FNs prinsipper for fredsbevaring. Forskning viser at det er avgjørende at disse prinsippene blir etterlevd for at operasjonen skal lykkes. FN er også helt avhengig av at vertsnasjonen spiller på lag med FN. Dersom dette samarbeidet ikke er godt, er det stor sjanse for at operasjonen vil mislykkes. Det er videre avgjørende at alle parter føler seg forpliktet til prosessen mot forsoning og fred.

Sikkerhetsrådet har også forpliktelser. Det er viktig at rådet utarbeider klare, troverdige og oppnåelige mandater og det er avgjørende at det er enighet i rådet om dette. Det må også tas hensyn til lokalbefolkningen, inkludert kvinnene, for at det skal være håp om en varig og rettferdig fred.

FNs fortinn i internasjonalt fredsarbeid

FNs operasjoner er ikke alltid vellykkede. FN har likevel noen fortinn i arbeidet med å skape fred sammenliknet med andre aktører som for eksempel USA, EU eller NATO. I mange deler av verden FN være den eneste troverdige aktøren, og den eneste aktøren med tilstrekkelig grad av legitimitet. Mange land vil ofte mistro USA, Kina og Russland. Land, koalisjoner og organisasjoner fra Europa vil heller ikke alltid ses på som upartiske aktører. Til det er europeiske lands kolonialistiske fortid for nærværende.

FN har også mange flere virkemidler å spille på sammenliknet med andre organisasjoner. FN-systemet har bred landkunnskap og kulturforståelse. FN har et stort bistandsapparat å spille på, og har dessuten stor kompetanse innen institusjonsbygging, fredsmekling og menneskerettigheter. Det er faktorer som er avgjørende for å oppnå en fred som partene i konflikt kan leve med.

Hva gjør Norge for FNs fredsoperasjoner?

Norge har siden vi ble medlem av FN i 1945 hatt et stort engasjement for FN og FNs rolle i å ivareta internasjonal fred og sikkerhet. FNs første generalsekretær var nordmannen Trygve Lie. Han var organisasjonens øverste leder fra 1946 til 1953. Norge har også deltatt i over 40 FN- operasjoner. Både Hæren, Sjøforsvaret og Luftforsvaret har hatt styrkebidrag til FN. Vårt største og lengste bidrag var til FNs operasjon i Sør-Libanon, United Nations Interim Force in Lebanon (UNIFIL). Her deltok Norge fra 1978 til 1998 og i to kortere perioder fra 2006 til 2007 og 2008-2009 med til sammen over 22 000 soldater. De siste årene har antall norske soldater i FN-ledede operasjoner blitt betydelig redusert. Norge bidrar i dag 54 politi og militære fordelt på 32 offiserer i Midtøsten, Sør-Sudan og Mali, og 22 politi i Sør-Sudan og i Colombia.

Det er ofte store, og noen ganger urealistiske, forventinger til hva FN kan få til for å bevare og gjenopprette fred. FN kan hjelpe, men til syvende og sist er det partene i konflikten som sitter på nøkkelen til fred. Det kan i denne sammenhengen være på sin plass å minne om generalsekretær Dag Hammarskjölds ord: «FN ble ikke skapt for å ta menneskeheten til himmelen, men for å redde menneskeheten fra helvete».