Kontraterror har blitt gjenstand for voldsom oppmerksomhet de siste to tiårene. Et trusselbilde i stadig endring påvirker direkte hva kontraterrorarbeidet går ut på. Hvordan terrortrusselen håndteres går rett inn i kjernen av hvor mye frihet man kan ofre for sikkerhet og trygghet.
Terrorismebegrepet er omstridt og skiftende. Betydningen av kontraterrorisme er på sin side avhengig av definisjonen på terrorisme, da det innebærer alle former for offensive mottiltak som skal forebygge og håndtere terrorisme. Hvem og hva som til enhver tid skal forebygges og håndteres endrer seg i takt med trusselbildet og samfunnsutviklingen for øvrig.
Den vestlige verden befinner seg klart nederst i terrorstatistikken, men ble rammet av en rekke større terrorangrep på 2000-tallet. Islamistisk ekstremisme seilte opp som den største terrortrusselen mot vestlige land etter 9/11. De senere årene har imidlertid trusselen fra høyreekstremisme økt. I dag vurderer PST det som like sannsynlig at både ekstreme islamistiske og høyreekstremistiske kan utføre terrorangrep på norsk jord.
Terroranslagene i Vesten de senere tiårene har ledet til et intenst fokus på forebygging og beredskap. Terrorisme rammer særlig sivile. Det er først og fremst en metode for å oppnå politiske mål. Gruppene som benytter seg av terrorisme som virkemiddel kan være organiserte og større militante grupperinger, men også nettverksbaserte eller enkeltindivider.
Hva er kontraterror?
Kontraterrorisme er i bunn og grunn samfunnets forsvar mot aktørene nevnt over og deres potensielle handlinger. Kontraterror brukes flittig som et heldekkende begrep for alt terrorforebyggende arbeid. Det kan derfor ofte bli et så vidtrekkende begrep at det favner alt. I prinsippet finnes det et skille mellom det vi kaller kontraterror, og det som kalles antiterror. Dette skillet er henholdsvis mellom offensive og defensive tiltak, men disse begrepene brukes gjerne om hverandre og ulikt mellom ulike aktører.
I praksis kan kontraterror innebære både sosialarbeid, politi- og militærarbeid. Det er likevel gjerne de ‘harde’ virkemidlene som tas i bruk av politiet og militæret som assosieres med aktiv terrorforebygging, og som får desidert mest oppmerksomhet. Kontraterrorarbeid gjøres på alle nivåer; internasjonalt, regionalt, nasjonalt og lokalt. De såkalt ‘mykere’ virkemidlene innebærer gjerne holdningsskapende arbeid og oppfølgning av utsatte grupper. Det er stor variasjon mellom de ulike offensive virkemidlene, og de krever derfor tett samarbeid mellom politi og forsvar.
De harde virkemidlene
De offensive virkemidlene varierer enormt i hvor inngripende, omfattende og alvorlige de er. Etterretning er på mange måter en selvsagt oppgave for å holde oversikt over trusselbildet. Her finner vi for eksempel overvåkning av risikopersoner og -grupper. Etterretningssamarbeid på tvers av landegrenser er videre nødvendig for å spore opp internasjonale nettverk, samt deres kilder til finansiering og rekruttering. I dagens globaliserte samfunn er samarbeid med andre stater blitt en sentral del av arbeidet med å forebygge både radikalisering og gjennomføring av terrorangrep.
For å kunne innlede etterforskning og stanse planlagte angrep, er også utvikling av lovgivning og rettsforfølgelse nøkkelvirkemidler i terrorbekjempelse.
Av harde virkemidler er det de militære som troner øverst, og bruken av spesialstyrker står på mange måter i en særstilling her. Norske soldater har vært brukt i flere utenlandsoperasjoner der kontraterrorarbeid er kjernevirksomhet. Norske styrker har eksempelvis bidratt med opptrening av både afghanske og irakiske sikkerhetsstyrker i forbindelse med NATO- og FN-operasjoner i begge land. Den internasjonale koalisjonen mot IS er et samarbeid mellom en rekke stater, der Norge også har bidratt med opptrening av de berørte landenes militærstyrker.
Utfordringer ved kontraterrorarbeid
I løpet av en radikaliseringsprosess vil tilbøyeligheten til å begå voldshandlinger bli større for noen, men ytterst få ender opp med å begå terrorhandlinger. Årsakene til at grupper eller enkeltindivider havner så langt på utsiden av samfunnet at de begår slike handlinger er gjerne sammensatte og komplekse. Blant personene som har begått terrorhandlinger i Vesten de siste tiårene, har likevel utenforskap vist seg som en særlig viktig årsak i radikaliseringsprosessen. Å forebygge utenforskap er derfor en grunnleggende del av det forebyggende arbeidet mot terrorisme.
Kontraterrorisme vs. menneskerettighetene
Samtidig må forebyggingsarbeidet mot terrorisme ta hensyn til menneskerettigheter, styresmakter, økonomisk utvikling, utdanningsmuligheter, diskriminering og integrasjon. Foruten dette er konflikter i tredjeland og andre regioner gjerne drivkrefter, og kontraterrorarbeid må derfor også ta dette i betraktning. At det gjerne er glidende overganger mellom terrorvirksomhet og organisert kriminalitet kompliserer bildet enda litt til. Det har også sine konsekvenser for lovgivning og rettsforfølgelse.
Lovgivning som favner svært bredt og gir vide fullmakter kan være nødvendig for å oppdage og forfølge terrorvirksomhet. Den samme lovgivningen kan imidlertid komme i konflikt med personvernet eller grunnleggende menneskerettigheter som ytringsfriheten. Kontraterrorlovgivning blir derfor gjerne gjenstand for skarp kritikk, og debatter der kjernen er forholdet mellom verdien av henholdsvis frihet og sikkerhet.
Flere av virkemidlene som har blitt tatt i bruk i forbindelse med Krigen mot terror har skapt kontroverser. Disse inkluderer anholdelse av mennesker uten rettergang og bruk av tortur i fangenskap, som har blitt avdekket i fangeleiren Guantánamo og i det irakiske fengselet Abu Ghraib. Bruken av droneangrep for å eliminere terrormistenkte i Afghanistan tiltok under både Obama- og Trump-administrasjonene, og er et annet omdiskutert eksempel. Det er riktignok et mindretall av land som tar i bruk denne typen metoder i forlengelsen av kontraterror.
Kontraterror i Norge
Terrorforebygging involverer stort sett hele samfunnet – fra overnasjonale organisasjoner til den enkelte innbygger. Dette kommer tydelig frem i Norges nye, nasjonale kontraterrorstrategi som ble lansert i juli 2021. Et sentralt moment er å forsøke å takle årsakene til radikalisering og rekruttering. Da er nasjonal politisk ledelse like viktig som miljøet rundt den som befinner seg i en radikaliseringsprosess. Holdningsskapende arbeid mot antisemittisme, rasisme og hatefulle ytringer er en del av dette. Det kan også favne alt fra integreringsarbeid til psykisk helsevern.
For å beskytte samfunnet må man trygge både innbyggere og infrastruktur. I så måte handler terrorforebygging både om å hindre utenforskap, så vel som praktiske og fysiske tiltak som grensekontroll og fysisk sikring av samfunnskritisk infrastruktur. God beredskap krever ikke bare politisk vilje og bevilgninger, men også en oppmerksom befolkning og sikkerhetsrutiner på utsatte arbeidsplasser.
Domstolene, politiet og militæret spiller hovedrollene i arbeidet med å stoppe planlegging og gjennomføring av terrorangrep på norsk jord. Samtidig er det viktig at for eksempel Kriminalomsorgen har ressurser til å rehabilitere dem som dømmes for terrorvirksomhet og hindre videre rekruttering innad i fengslene.
Felles etterretnings- og kontraterrorsenter
PST har hovedansvar for det terrorforebyggende arbeidet i Norge, sammen med E-tjenesten og NSM. Ettersom PST har ansvaret for norske borgeres sikkerhet innenfor landets grenser, og E-tjenesten for trusler mot Norges sikkerhet utenfra, ble Felles etterretnings- og kontraterrorsenter (FEKTS) opprettet i 2014 for å styrke etterretningssamarbeidet mellom de to etatene.
PST kan også be om bistand fra Forsvaret under hendelser der deres ressurser ikke strekker til, eller om de trenger kompetanse eller materiell fra Forsvaret. Terrorangrepene 22. juli viste imidlertid svakheter ved den daværende bistandsinstruksen. I årene etterpå har man derfor forsøkt å styrke dette på ulike måter, blant annet gjennom opprettelsen av nettopp FEKTS.
Samarbeid på tvers av landegrenser
Ettersom terrortrusselen ikke kjenner landegrenser, krever kontraterrorarbeid også tett regional og internasjonal koordinering. Norge samarbeider derfor tett særlig med andre europeiske land om å forebygge terrorisme. EU kom eksempelvis ut med en overordnet strategi for kontraterror i 2005. Den bygger på fire målsetninger. Disse er å forhindre terroraktivitet, beskytte europeiske innbyggere mot terrorisme, forfølge terrortrusler og respondere under og etter et eventuelt terroranslag.
Hvert enkelt medlemsland har likevel hovedansvaret for å forebygge terrorisme. EUs strategi fokuserer særlig på styrking av nasjonalt etterretningsarbeid og kunnskapsutveksling, der unionen kan spille en rolle som tilrettelegger. Gjennom å styrke Europol og Eurojust, forsøker EU å koordinere og legge til rette for europeisk politisamarbeid og lovgivning. EU kan også opptre som en felles europeisk representant i FN og overfor andre nøkkelland, som for eksempel USA.
PST, og politiet i alle EUs medlemsland for øvrig, jobber tett med spesielt Europol for å forhindre organisert kriminalitet og terrorisme. De jobber aktivt med forebygging og bekjempelse gjennom etterretning og informasjonsutveksling, straffeforfølgelse og grensekontroll.
En annen nøkkelaktør er EUs European Counter Terrorism Centre (ECTC). Dette ble opprettet året etter angrepet mot Charlie Hebdo-redaksjonen i Paris i 2015, og skal fungere som et felles ekspertise- og støtteorgan for europeiske land. Her kan landene utveksle etterretning og kunnskap om finansiering og fremmedkrigere. ECTC tilbyr blant annet operasjonell støtte til etterforskning, men også bistand under et større terrorangrep. De sørger for tettere samarbeid mellom landene om våpenkontroll og spredning av ekstremistisk innhold digitalt.
Fortløpende endringer
Kontraterrorisme vil stadig utvikles og utfordres i takt med at truslene endres, finner nye mål og veiene dit. Å forebygge og forhindre terrorisme vil alltid kreve koordinert innsats mellom et bredt spekter av aktører lokalt, nasjonalt og internasjonalt. Det forventes at teknologisk utvikling og fremvekst av digitale terrornettverk vil forbli de største utfordringene i fremtidens kontraterrorarbeid. Etterdønningene av koronapandemien, der noen kan ha blitt mer sårbare for radikalisering på nett, er også en uttalt bekymring i Norges kontraterrorstrategi.