Kosovo er en liten stat, anerkjent av bare noen av verdens land. Etter krigen på 1990-tallet har konflikten med nabolandet Serbia ulmet under overflaten. Hva dreier egentlig denne konflikten seg om og hvorfor er den ikke løst?
Plasseringen midt på Balkanhalvøya i et meget fruktbart område har gjort at dagens Kosovo har vært underlagt flere riker. I middelalderen var Kosovo selve sentrumet i Det serbiske riket. Dette har i stor grad har bidratt til synet på Kosovo som Serbias vugge, som hos mange fortsatt er gjeldende.
Serbia tapte området til Det osmanske riket i 1389. Under de 500 årene med osmansk styre som fulgte, flyttet mange tyrkere og albanere til området. Etter at osmanene ble drevet tilbake etter Balkan-krigen (1912-1913) ble det opprettet en egen albansk stat – Albania. Til tross for at omtrent 75 prosent av befolkningen i Kosovo på det tidspunktet var albanere, ble imidlertid Kosovo del av Serbia.
Provins i Serbia, Jugoslavia
Kongedømmet Serbia bestod av flere folkegrupper, blant annet serbere, kroater og slovenere. I 1929 ble de interne spenningene så store at kongen oppløste parlamentet og utropte seg selv til enehersker i kongeriket Jugoslavia. Kongeriket ble invadert av aksemaktene under Den andre verdenskrig. Men, Jugoslavia gjenoppstod som en sosialistisk stat bestående av de konstitusjonelle republikkene Bosnia-Hercegovina, Kroatia, Makedonia, Montenegro, Serbia og Slovenia, samt de to provinsene Vojvodina og Kosovo innenfor Serbias grenser.
Jugoslavias grunnlov fra 1946 skilte mellom «nasjoner» og «nasjonaliteter». Førstnevnte var de med hjemland innenfor Jugoslavia mens sistnevnte i all hovedsak hadde sitt hjemland utenfor Jugoslavia. Kun nasjoner skulle ha rett til sin egen delrepublikk.
Albania ble oppfattet som kosovoalbanernes hjemland, og Kosovo ble regnet som en serbisk provins med begrenset selvstyre. Ingen av de etniske gruppene i Jugoslavia hadde flertall, men serberne var den største gruppen og utgjorde 36 prosent. Med 90 prosent kosovoalbanere, var det mange som mente Kosovo skulle ha status som en republikk og ikke bare provins i Serbia.
I 1974 fikk Kosovo utvidet indre selvstyre og flere statsrettslige rettigheter. Flere mente likevel reformen ikke gikk langt nok. Da Tito døde i 1980 spilte politikere på nasjonalisme for å komme i maktposisjoner. Samtidig ble Jugoslavia rammet av en stor økonomisk krise og det var en oppblomstring av nasjonalisme basert på etnisk tilhørighet.
Utover 1980-tallet økte kravene om et selvstendig Kosovo, og det var flere demonstrasjoner og opptøyer. Noen serbere i Kosovo opplevde vold og trakassering, og mange serbere valgte å forlate Kosovo på 80-tallet. En konsekvens var imidlertid at den serbiske sentralmakten innførte ordninger som ga serberne i Kosovo økonomiske fordeler og fortrinn i arbeidslivet. I en tid med økonomisk nedgang nøret dette sterkt opp under misnøyen og spliden mellom folkegruppene.
Økende nasjonalisme
I 1989 ble Slobodan Milošević valgt til president i Serbia, og under ham vokste den serbiske nasjonalismen. Det ble fokusert mye på slaget på Kosovo-sletta den 29. juli 1389 der den serbiske fyrsten Lazar tapte mot Det osmanske riket. 600 års-markeringen for slaget ble feiret stort i 1989.
Milošević bygget opp et nasjonalt narrativ der Kosovo ble regnet som hjertet i Serbia blant annet fordi de eldste og viktigste religiøse minnesmerkene ligger der. Kosovoalbanerne ble derfor sett på som utlendinger i et område som historisk sett tilhørte serberne. Mens kosovoalbanerne ønsket et selvstendig Kosovo, mente serberne at enhver snakk om løsrivelse var et angrep på nasjonen Serbia.
Dermed brøt det ut voldelig konflikt mellom den albanske UCK-geriljaen og den serbisk-dominerte sentralmakten. Serbia opphevet Kosovos status som autonom provins og tok full kontroll over politi- og justissektoren. I tillegg ble tiltak igangsatt for å beskytte kosovoserbernes stilling, som for eksempel bruk av serbisk som språk. Da Serbia innførte direkte styre på alle områder, svarte kosovoalbanerne med å opprette et parallelt styre. Dette ble stilltiende akseptert av Milošević, da de holdt en ikke-voldelig linje.
Borgerkrig
Dayton-avtalen som i 1995 avsluttet Bosnia-krigen nevnte ikke Kosovo, noe som opprørte mange kosovoalbanere. Fordi det ikke var voldelig konflikt i Kosovo, fikk ikke situasjonen noe særlig oppmerksomhet internasjonalt. Kosovos frigjøringshær UCK fikk enn oppsving og anla en mer offensiv strategi enn tidligere.
Den væpnede konflikten ble trappet betydelig opp med demonstrasjoner og angrep på serbisk politi i begynnelsen av 1998. UCK hadde kontroll over omtrent 30 prosent av Kosovos territorium. I juli 1998 satte Milošević i gang en motoffensiv som skapte over 200 000 interne flyktninger.
FNs sikkerhetsråd vedtok to resolusjoner som fordømte voldsbruken og ba om forhandlinger. Storbritannia og USA presset på for å få Sikkerhetsrådet til å vedta en resolusjon om å bruke «alle nødvendige midler» for å gjennomført tiltakene i de tidligere resolusjonene. Russland var imidlertid bekymret for en ytterligere fragmentering av Jugoslavia. De fryktet også en trend med økt innblanding i staters indre anliggende. I tillegg var Russland historisk sett Serbias allierte.
Forsøk på forhandlinger
Flere forsøk på forhandlinger mellom UCK og Milošević strandet da kun full uavhengighet ville bli akseptert av UCK. NATO ga den 13. oktober 1998 tillatelse til angrep innen 96 timer dersom Serbia ikke rettet seg etter sikkerhetsrådets resolusjoner. Samme dag annonserte Milošević og Richard Holbrook, som var den amerikanske presidentens spesialutsending og som hadde hatt ansvar for forhandlinger mellom partene, Holbrook-avtalen.
I Holbrook-avtalen gikk Milošević med på å trekke serbiske sikkerhetsstyrker tilbake. Avtalens slo også fast at Jugoslavioas territoriale integritet og suverenitet måtte respekteres. UCK var imidlertid ikke part i avtalen.
Da de serbiske styrkene trakk seg tilbake, rykket UCK frem og fortsatte kampen. Norske Knut Vollebæk var på dette tidspunktet president i Organisasjonen for Sikkerhet og Samarbeid i Europa (OSSE) og sendte flere observatører til Kosovo. Disse hadde imidlertid ikke mandat eller mulighet til å holde UCK tilbake.
I januar 1999 ble det klart at Serbia brøt flere av vilkårene i avtalen. Etter at flere overgrep mot sivilbefolkningen ble avdekket, gjenopptok NATO sine trusler om bruk av militærmakt. Det var blant NATO-landene en bred oppfatning om at det var en stor humanitær katastrofe i emningen i Kosovo.
Massakrene på sivile i Drenica og Racak styrket også mistankene om folkemord eller forsøk på etnisk rensing. Minnet om både folkemordet i Rwanda (1994) og Miloševićs sine handlinger under Bosnia-krigen (1992-95) styrket også ønsket om å gripe inn for å avverge liknende hendelser i Kosovo.
Internasjonal inngripen
Storbritannia, Frankrike, Italia, USA og Russland kalte partene sammen i Rambouillet i Frankrike for forhandlinger. Der skulle kompromisset være at Kosovo igjen ble en autonom provins i Serbia, men underlagt NATO-administrasjon med utplassering av 30 000 NATO-soldater med fri tilgang til hele Jugoslavia. Begge parter var misfornøyd med vilkårene – UCK ønsket full selvstendighet, og Milošević ville ikke ha NATO-soldater utplassert.
UCK godtok likevel vilkårene vel vitende om at det ville skape godvilje internasjonalt. Den 21. mars 1999 ble et ultimatum lagt frem for Milošević: enten godta Rambouillet-avtalen eller regne med angrep fra NATO. Ultimatumet ble avvist og NATO besluttet derfor å angripe Serbia.
Russland var også mot avtalen på grunn av frykten for videre NATO-tilstedeværelse i Jugoslavia. NATO la derfor ikke saken frem for FNs sikkerhetsråd, vel vitende om at Russland ville legge ned veto. NATOs operasjon hadde dermed ikke forankring i folkeretten.
NATO-operasjonen
Den 24. mars 1999 gikk NATO til krig mot Jugoslavia under kodenavnet Operation Allied Force. NATOs angrep var den største militæroperasjonen i Europa siden Den andre verdenskrig, og bestod i hovedsak av flyangrep mot serbiske mål. Dette var første gang NATO angrep en suveren stat med begrunnelse i begrepet humanitær intervensjon.
På det meste deltok over 1100 fly og det ble sluppet både bomber og klasebomber på 38 004 flyvninger. Målene for bombingen var i starten serbisk luftforsvar og serbiske styrker i Kosovo, men fase 3 av bombingen innebar også sivil infrastruktur. Dette innebar blant annet Serbias offentlige kringkasting fordi NATO mente den ble brukt til propagandaformål og inngikk i den jugoslaviske hærens kommando- og kommunikasjonssystem.
I Norge ble beslutningen om deltagelse tatt etter grundig behandling i regjering og Storting, der alle partier sa ja. Norge deltok derfor med F-16 fly i en støttefunksjon, men deltok ikke i selve bombingen. Krigen varte i 78 dager, og ble ikke avsluttet før det ble et gjennombrudd i forhandlingene ledet av Russland.
Milošević undertegnet en fredsavtale den 10. juni. Avtalen avvek noe fra Rambouillet-avtalen, men innebar at jugoslaviske styrker trakk seg helt ut av Kosovo og at FN – ikke NATO – skulle administrere området.
Brudd på Folkeretten?
FN-pakten inneholder de mest sentrale reglene for når stater kan gå til krig. Den inneholder et generelt forbud mot bruk av militær tvangsmakt, men stadfester også at Sikkerhetsrådet kan gi autorisasjon til bruk av militærmakt gjennom resolusjoner dersom freden er krenket eller truet, og at selvforsvar er tillatt. I årene etter Den kalde krigen ser vi at FNs sikkerhetsråd utvidet sin fortolkning av FN-pakten, slik at det oppstod et utvidet sikkerhetsbegrep der «trussel mot freden» og «brudd på freden» også innebærer alvorlige brudd på menneskerettigheter. Bombingen i Kosovo kan plasseres i et slikt utvidet sikkerhetsbegrep.
FNs sikkerhetsråd kom med to resolusjoner der det fordømte Serbias maktbruk og krevde våpenhvile og politiske forhandlinger (resolusjon 1160 og 1199). Selv om ikke disse resolusjonene autoriserte bruk av militærmakt, intervenerte likevel NATO på kosovoalbanernes side.
NATO har ikke hevdet at operasjonen hadde hjemmel i de to nevnte resolusjonene, men det ble henvist til dem, samt FNs generalsekretær Kofi Annan sin rapport den 6. oktober 1998 om Milošević sin manglende etterlevelse av disse. Videre ble det argumentert med at krisen i Kosovo var en trussel mot fred og stabilitet i regionen. En militær intervensjon var nødvendig for å forhindre en humanitær katastrofe da andre politiske og diplomatiske virkemidler ikke hadde nådd frem. NATO argumenterte også for at de handlet for å fremtvinge etterlevelse av de politiske målene og kravene satt av FNs sikkerhetsråd.
«Rettferdig krig»?
Det er bred enighet om at bombingen i Kosovo i 1999 var et brudd på folkeretten. Mange argumenterer likevel for at den var etisk legitim. Det finnes seks kriterier for å vurdere om bruk av militærmakt kan kategoriseres som «rettferdig krig»: rettferdig grunn, rett autoritet, rett intensjon, håp om suksess, siste utvei og proporsjonalitet.
NATOs uttalte ønske om å beskytte den kosovoalbanske befolkningen mot grove overgrep og brudd på menneskerettighetene kan sies å være rettferdig grunn under det utvidede sikkerhetsbegrepet. Nå er det kun FNs sikkerhetsråd som er rett autoritet til å legitimere bruk av militærmakt, men man kan kanskje argumentere for at andre har en moralsk forpliktelse til å intervenere når Sikkerhetsrådet er handlingslammet.
NATOs intensjon kan vurderes som rett da de anså situasjonen som en trussel mot fred og stabilitet i regionen. Spørsmålet om operasjonen var siste utvei er vanskelig å vurdere. Det hadde vært flere forsøk på diplomatiske og politiske tilnærminger og forhandlinger både gjennom FN og OSSE uten at disse nådde frem. Samtidig kan man si at det nok også var en viss utålmodighet i NATO fordi man ikke ønsket å bli sittende på gjerdet slik som i Rwanda og Bosnia noen år tidligere.
Det var helt klart et håp om at bombingen ville gi suksess. Men, det kan også stilles spørsmål ved om midlene som ble brukt var proporsjonale for å stanse Milošević da NATO også for eksempel bombet sivile mål.
Bombingen i Kosovo har imidlertid ikke skapt noen presedens. NATO har ikke siden gått til militær aksjon uten forankring i én eller flere resolusjoner fra FNs sikkerhetsråd siden. 1999-bombingen ble imidlertid brukt som referansepunkt fra flere hold da Russland i 2014 ble anklaget for brudd på folkeretten ved annekteringen av Krim-halvøya.
Selvstendighet?
FNs sikkerhetsråd fulgte opp fredsavtalen undertegnet den 10. juni 1999 med resolusjon 1244 som opprettet FNs midlertidige administrasjon i Kosovo (UNMIK) som fortsatt er gjeldende. Likevel er det NATO som i praksis har hatt kommandoen i Kosovo. Allerede den 12. juni 1999 rykket den NATO-ledede internasjonale fredsbevarende styrken KFOR inn i Kosovo. På det meste bestod KFOR av 50 000 soldater fra 30 forskjellige land, inkludert Norge. Per 2019 består KFOR av 3500 personer fra 28 stater.
Kosovo erklærte seg som selvstendig stad den 17. februar 2008. Dette var en ensidig løsrivelse og uavhengigheten er svært omstridt. Allerede i oktober 2008 bestemte FNs generalforsamling at Den internasjonale domstolen i Haag (ICJ) skulle vurdere om løsrivelsen fra Serbia i februar samme år var et brudd på folkeretten. I juli 2010 konkluderte domstolen med at det ikke var tilfelle.
Manglende anerkjennelse
101 land – inkludert Norge – anerkjenner Kosovo som selvstendig stat (pr. 2020). Sist ut var Israel som anerkjente staten i 2020. Andre land som Serbia, Russland og Kina har sagt at de ikke vil anerkjenne landets uavhengighet. De fem EU- og NATO-landene Spania, Kypros, Hellas, Romania, og Slovakia har heller ikke anerkjent Kosovo og ti land har sågar trukket tilbake sin anerkjennelse av Kosovo siden 2008 (Dominica, Grenada, Surinam, Liberia, Sao Tome og Principe, Guinea-Bissau, Burundi, Papa New Guinea, og Lesotho).
Kosovo er derfor ikke medlem i FN. Medlemskap krever at minst to tredjedeler av FNs medlemsland, samt alle de fem vetomaktene i Sikkerhetsrådet, stemmer for.
Serbia mener fortsatt at Kosovo historisk sett er deres landområde. Det er en stor utfordring for de kosovoalbanske myndighetene at de områdene nord i Kosovo der serberne er i flertall, nekter å la seg styre fra hovedstaden.
Løsrivelsen av Kosovo er et eksempel på at en internasjonalt anerkjente grense ble endret med våpenmakt og uten FN-mandat. Dette brukes derfor ofte som et argument fra Russlands president Vladimir Putin når det kommer kritikk av krigen i Sør-Ossetia i 2008 eller annekteringen av Krim i 2014.
Store utfordringer
Det er over 20 år siden Kosovo-krigen, og ti år siden selvstendigheten, men Kosovo står overfor store utfordringer. Den største folkegruppen er albanere som utgjør hele 90 prosent av landets befolkning, mens serbere utgjør omtrent fem prosent. De aller fleste er muslimer, men det er også en betydelig kristen minoritet.
Landet har en av Europas yngste befolkninger, der 70 prosent er under 35 år og fødselsraten er blant de høyeste i Europa. 17 prosent lever i ekstrem fattigdom og 45 prosent i absolutt fattigdom. Arbeidsledigheten er også svært høy, på mellom 40 og 50 prosent, og ungdomsledigheten er på hele 70 prosent.
Dette gjør at mange unge lett rekrutteres til de store kriminelle miljøene. Det svarte økonomien er stor og landet er preget av høy grad av korrupsjon og nepotisme. Årlig meldes det om mange titalls tusen unge som flykter ut av landet på jakt etter bedre muligheter.
Den siste tids utvikling
I 2014 startet Serbia medlemskapsforhandlinger med EU, og forsoning mellom Kosovo og Serbia to landene er et av kravene til medlemskap. Fortsatt blusser det imidlertid opp konflikter mellom serbere og kosovoalbanere i Kosovo. I desember 2018 vedtok Kosovos nasjonalforsamling å omgjøre de eksisterende sikkerhetsstyrkene på omtrent 5000 personer til en ordinær hær.
Serbia protesterte kraftig fordi de frykter for sikkerheten til de om lag 120 000 gjenværende serberne i Kosovo. Også NATOs generalsekretær Jens Stoltenberg advarte Kosovo mot å gå videre med planen.
Den siste tiden har det vært mye strid etter lokalvalg i Kosovo, og diskusjoner om serbiske bilskilt der det har vært både voldelige sammenstøt og en gisselsituasjon. Situasjonen er mer spent enn på lenge, og dette kommer i tillegg til uro i Europa etter Russlands fullskala invasjon av Ukraina. Det er lite som tyder på at partene vil nærme seg hverandre med det første.