Nedrustning og våpenkontroll

Stater bruker våpen til krigføring, men også for å avskrekke andre stater fra å angripe dem. Mennesket har søkt etter stadig mer destruktive typer våpen å kunne slippe løs mot fienden. Det første formelle forsøket på nedrustning var beskjedent. I avtalene etter Freden i Westfalen i som gjorde slutt på Trettiårskrigen i 1648, ble partene kun enige om et begrenset behov for å bygge festningsanlegg.

De kommende århundrene ble forslag om nedrustning og begrensninger på militærutgifter ignorert eller møtt med direkte motstand. Under fredskonferansene i Haag i 1899 og 1907, på initiativ fra den russiske tsaren, var nedrustning et av hovedformålene med diskusjonene. Blant annet siktet deltakende land å senke militær pengebruk, men stormaktene var enda ikke klare for å sette ideene ut i praksis.

Etterspillet av Den første verdenskrig endret på det. Versaillestraktaten fra 1919 hadde blant annet som mål å avruste Tyskland. Den inneholdt også en anerkjennelse av at statene burde begrense sine våpenlagre for å opprettholde fred. Traktaten la også grunnlaget for organisasjonen Folkeforbundet, FNs forløper.

Folkeforbundet fikk blant annet i oppgave å komme frem til en avtale om nedrustning. Dette arbeidet, og flere senere forsøk, møtte imidlertid veggen under opptakten til Den andre verdenskrig. Den første verdenskonferansen om nedrustning fant sted i 1932. Lite kom ut av dette, da Nazi-Tyskland allerede hadde begynt aktiv opprustning. Hitler meldte så landet ut av Folkeforbundet i 1933.

Etter to verdenskriger og en begynnende kald krig mellom USA og Sovjetunionen, ble nedrustning tatt mer alvorlig. De amerikanske atombombene som ble sluppet over Japan i 1945 ble en katalysator for internasjonalt engasjement rundt problemet. Organisasjonene og aktivistgruppene som engasjerte seg har siden spilt en viktig rolle som pådrivere for nedrustning og våpenkontroll.

Den kalde krigen førte med seg et våpenkappløp verden ikke hadde sett maken til mellom Sovjetunionen og USA. Disse bestod ikke bare av atomvåpen, men også enorme mengder kjemiske, biologiske og konvensjonelle våpen. Begge de to supermaktene utstasjonerte soldater i sine interesseområder, og kjempet stedfortrederkriger rundt om verden. Med dette fulgte spredning av våpen i stor skala.

Trusselen om atomkrig ble likevel en motivasjon til å gjennomføre ulike former for reduksjoner og begrensninger på våpen og personell. Flere avtaler, både multilaterale og bilaterale mellom USA og Sovjetunionen, kom etter hvert til under Den kalde krigen. Mange av dem er relatert til atomvåpen, men flere dekker også konvensjonelle våpen. En del av avtalene stoppet ved forhandlingsstadiet.

Da Den kalde krigen var over, fikk internasjonalt samarbeid generelt, og nedrustning og våpenkontroll spesielt, et oppsving. Enkelte av de tidligere Sovjet-statene gav opp sine masseødeleggelsesvåpen, deriblant Kasakhstan og Hviterussland. Sør-Afrika gav frivillig opp sine atomvåpen i 1991 i forbindelse med apartheidregimets fall.

Særlig arbeidet med landminer og klasebomber har vært fremhevet som viktig og vellykket nedrustningsarbeid. Det satte først og fremst fokus på de alvorlige konsekvensene av ikke-diskriminerende våpen, altså våpen som ikke skiller mellom stridende og sivile. Sistnevnte vil også rammes av udetonerte eksplosiver i årevis etterpå.

Når vi snakker om det internasjonale nedrustningsregimet og våpenkontrollregimet, menes alle traktater, konvensjoner og andre avtaler som regulerer feltene.

Nedrustning

Nedrustning innebærer all reduksjon eller tilbaketrekning av militære styrker og våpen. Begrepet favner svært bredt, da både små opprørsgrupper og stormakter kan nedruste. Nedrustningsavtaler er oftest bi– eller multilaterale, og en sjelden gang unilaterale. Opprustning er det motsatte av nedrustning, altså at våpenlagre bygges opp eller det utvikles våpen med nye egenskaper.

Våpenkontroll

Når et eller flere land begrenser eller innfører regler rundt utvikling, produksjon, lagring, spredning, distribusjon eller bruk av våpen. Dette favner også bredt, da det kan dreie seg om små våpen, konvensjonelle våpen eller masseødeleggelsesvåpen. Avtalene kan være uni-, bi- og multilaterale. Våpenkontroll kan omhandle våpentype og -egenskaper, våpensystemer og teknologi, mengde og bruksområde. Arbeidet mot spredning av våpen til andre statlige eller ikke-statlige aktører faller også inn under våpenkontroll.

Sikkerhets- og utenrikspolitikk avgjør i mange tilfeller staters interesse og engasjement for arbeid med nedrustning og våpenkontroll. Også økonomiske forhold spiller inn – spesielt for stater med en sterk våpenindustri. Nedrustningsavtaler er særskilt vanskelige å få på plass. Dette gjelder særlig hvis partene oppfatter at begrensninger kan svekke deres evne til avskrekking eller deres posisjon i det internasjonale makthierarkiet.

De fleste land ser egen sikkerhet som en refleksjon av sin militærkapasitet. Historisk sett har forholdet mellom sikkerhet og militærmakt vært nøkkelen til egen overlevelse samt staters påvirkningskraft i internasjonale relasjoner. I tillegg har militærmakt vært grunnleggende for muligheten til å sikre seg tilgang til territorium og ressurser.

At historien viser en lunken holdning til nedrustning og våpenkontroll er derfor ikke overraskende. Samtidig har stater interesse av å kollektivt kontrollere og begrense nettopp bruken av militærmakt. Opprustning hos én stat er en viktig kilde til utrygghet hos en annen. At opprustning raskt kan føre til våpenkappløp mellom to eller flere parter har skjedd flere ganger. Frykten for negative opprustningsspiraler som kan eskalere og komme ut av kontroll var, og er, betimelig.

Motivasjonen for å starte arbeid med nedrustning og våpenkontroll var en erkjennelse av at verden ble mer utrygg desto flere våpen som befant seg i den. At våpenkappløp er svært kostbart er også en viktig motivasjon for staters felles interesse i å inngå avtaler om våpenkontroll. Statens ressurser er begrensede. Jo større andel av BNP som går til forsvar og sikkerhet, jo mindre er til overs for andre formål.

Våpenkontroll og nedrustning gjelder ikke bare for mellomstatlige forhold, men også interne forhold i en stat. Borgerkriger har blitt vanligere enn krig mellom land. Samtidig ser man at globaliseringen fører til en enorm vekst i internasjonal spredning av våpen. En del av arven etter Den kalde krigen er for eksempel store mengder våpen i omløp i utviklingsland. Lovlig og ulovlig våpenhandel mellom både statlige og ikke-statlige aktører er en stadig mer akutt problemstilling.

En rekke ulike aktører er involvert i nedrustning og våpenkontroll. De viktigste er imidlertid stater, da de kontrollerer hvilke og hvor mange våpen som produseres og selges. Internasjonale og regionale stormakter har en særskilt viktig rolle på grunn av deres militære og økonomiske makt, samt at de setter en standard for andre land.

Internasjonale organisasjoner spiller på sin side en sentral rolle i å tilrettelegge for forhandlinger og å sikre kontroll og etterlevelse. Normalt settes det også opp kontrollmekanismer for å sikre at partene etterlever avtalene. Disse kan for eksempel være besøk ved fasiliteter, selvrapportering eller verifikasjon gjennom en internasjonal organisasjon. Verifikasjonsmetoder kan også være satellitt-bilder og flyvninger over lands territorium.

Uavhengige ikke-statlige organisasjoner (NGOer), journalister og aktivistgrupper spiller gjerne rollene som pådrivere, informasjonsspredere og faktasjekkere. På den andre siden har våpenindustrien sterke lobbygrupper som ofte jobber mot nedrustningsarbeid.

I dag står det globale samfunnet overfor en sikkerhetssituasjon som er mer kompleks og ustabil sammenlignet med tidligere tider. Særlig det siste tiåret har internasjonalt samarbeid vist seg å være krevende, og flere stater enn tidligere må involveres for at nedrustning og våpenkontroll skal være effektivt.

Det knyttes bekymring til mangel på samordning og enighet mellom de mektigste aktørene. En generell mistillit og anspenthet preger forholdene mellom stormaktene i spørsmål om nedrustning og våpenkontroll. Hissig retorikk mellom rivaliserende land vanskeliggjør muligheten for å komme frem til denne typen avtaler. Intern uenighet om sikkerhetsspørsmål i organisasjoner som EU og NATO preger også mulighetene for å komme til enighet i spørsmål om nedrustning og våpenkontroll.

Parallelt med dette øker verdens samlede pengebruk for militære formål. Stormaktene står for mye av denne pengebruken. Bakt inn i tallene ligger også økt produksjon og salg av våpen. Mellom USA, Russland og Kina pågår det nå et ‘kvalitativt våpenkappløp’, der stormaktene ikke lenger kappes om å ha flest våpen, men best våpen.

Ny våpenteknologi, særlig når det gjelder missilforsvar og andre defensive systemer, kan paradoksalt nok true andre lands evne til å forsvare seg. Samtidig har mindre staters atomvåpenprogrammer også blitt en internasjonal og regional hodepine.

En svekkelse av internasjonale avtaler og konvensjoner er også en kilde til bekymring. Det stilles spørsmål ved om mekanismene som er på plass for å adressere de foregående problemene er i stand til å gjøre nettopp det. Ikke-spredningsavtalen og Konvensjonen mot kjemiske våpen dekker for eksempel ikke statene som har anskaffet eller aktivt eksportert teknologi relatert til masseødeleggelsesvåpen.

I tillegg er avtalene for hindre at våpen havner i feil hender få og svake, og globalisering gjør kontroll mer krevende. Dårligere kontroll gjør det for eksempel enklere å hemmeligholde teknologioverføring, og øker faren for at våpen havner i hendene på ikke-statlige aktører, som for eksempel terrororganisasjoner. Økt handel og raskere informasjonsformidling bidrar til friere flyt av for eksempel våpenteknologi, ekspertise og materialer.

To trender de seneste årene gir grunn til både bekymring og optimisme. Avtaler som har vært symboler på langvarig og gjensidig forståelse av våpenkontroll og ikke-spredning er under press eller trues av kollaps. Parallelt med dette har imidlertid debattene rundt nedrustning og våpenkontroll blitt gjenopplivet. For eksempel mottok organisasjonen Den internasjonale kampanjen for å avskaffe atomvåpen (ICAN) Nobels fredspris i 2017 for sitt arbeid.

Dette har skapt større bevissthet og enighet om et tema som etter slutten på Den kalde krigen har vært ‘sovende’ i internasjonal politikk.